保安服务中的突发事件应急预案制定

在安全形势日益复杂多变的社会环境下，应对突发事件不仅需要社会整体能力的提高，而且需要进一步加强先期处置的力量建设。保安人员在提供安全服务的工作岗位上，对各种突发事件开展先期处置、协助或参与应急处置，在实践中已经成为一种经常性的工作。在保安员职业技能标准中，也有相应的要求，其中应急预案的制定是主要的内容之一。由于应急预案的制定涉及到国家的有关法律、法规、政策以及相应的管理规定，因此有必要结合保安服务的实际，对其中的一些重要问题加以阐述，以指导保安企业的服务与培训工作实践。

一、应急预案制定是应急准备的重要组成部分。

按照现代应急管理的模式和国家有关突发事件应急管理的规定，突发事件应急管理过程分为预防、准备、反应与恢复四个阶段。这四个阶段也可以理解为是应急工作的四个主要环节。其中准备阶段的工作包括内容较多，是应急处置工作的基础。应急预案的制定属于准备阶段具体工作的重要组成部分。应急预案的制定的直接目的在于指导应急处置工作，此外对应急管理的其他方面也有积极意义。凡事预则立，不预则废。作为应急准备的重要组成部分，应急预案制定的重要性体现在以下几个方面：首先是通过应急预案的制定学习掌握国家有关应急管理的相关政策与法律法规；其次是对服务范围内存在的各种风险进行系统梳理，发现存在隐患，采取有针对性的预防措施，并对可能发生的事件进行应对准备，提高安全保障程度；第三，可以发现并弥补、完善应急工作的薄弱环节，系统地做好应急准备；第四，一旦发生突发事件，不至于陷入盲目与混乱，可以按照预案的基本计划和内容进行处置。

二、应急预案的概念与结构体系。

（一）应急预案的概念。

顾名思义，应急预案是根据有关的法律、法规、规章、标准的规定，或根据应急管理工作的要求与实际应急处置工作的需要，经过一定的工作程序，预先制定的用于特定领域、场所发生的突发事件应急处置的工作计划与行动方案。应急预案的主要功能在于指导有关应急组织与人员的应急处置工作实践，使应急处置工作有章可循，并使突发事件造成的损失减少到最低限度。

（二）应急预案的体系结构。

制定应急预案，首先要对我国的应急预案体系结构进行了解，明确保安服务中应急工作的特点。由于突发事件类型、规模、处置难度的复杂性与多样性，决定了应急预案体系结构的复杂性。

按照《国家突发公共事件总体应急预案》的有关内容，突发事件应急预案体系包括：

1.总体应急预案。总体应急预案是全国应急预案体系的总纲，是国务院应对特别重大突发公共事件的规范性文件。

2.专项应急预案。专项应急预案是国务院及其有关部门为应对某一类或某几类突发事件而制定的应急预案。如针对大规模群体性事件的应急预案，针对恐怖袭击的应急预案等。

3.部门应急预案。国务院有关部门根据总体应急预案、专项应急预案和部门职责为应对突发事件而制定的应急预案。

4.地方应急预案。省级（包括直辖市、自治区）人民政府有关部门制定的总体应急预案、专项应急预案和部门应急预案；市、县级人民政府及其基层政权组织制定的突发事件应急预案。

以上四个方面属于各级政府及其有关部门负责制定的应急预案。

5.企业事业单位根据有关法律法规制定的应急预案。

6.各种大型活动的应急预案。如举办大型会展和文化体育活动，由主办单位制定的应急预案。

在以上的应急预案体系中，除企业事业单位与部分大型活动的应急预案之外，其他应急预案要求各级政府及其有关管理部门负责制定。

为了加强基层应急管理工作，根据2007年《国务院办公厅关于加强基层应急管理工作的意见》的有关规定，要建立起“横向到边，纵向到底”的应急预案体系，建立健全基层应急管理组织体系，要求所有街道、乡镇、社区、村庄和各类企事业单位完成应急预案编制工作。这就意味着我国的应急预案体系是一个内容丰富、层次结构复杂、类型繁多、各有侧重的体系。从结构上看，既有各级政府部门制定的预案，也有企业事业单位制定的预案；既有国务院及其有关部门制定的预案，也有最基层的政府部门制定的预案；既有典型类型的突发事件专项应急预案，也有根据部门应急职责制定的部门应急预案。保安工作中涉及到的应急预案多数与提供安全服务的基层社区、机关、团体、企业事业单位、场所有关（如宾馆、商场、市场、娱乐场所、旅游景区、中小学幼儿园等等），这也决定了保安服务中应急预案的制定必须结合基层的实际情况，突出服务场所特点，应当与政府部门制定的应急预案有所区别。

三、应急预案制定的基本程序。

应急预案的制定要求具有科学性、针对性、可操作性与实用性，为达到此要求，制定过程必须遵循一定的程序。根据国务院办公厅发布的《突发事件应急预案管理办法》的有关规定和实践中的有关做法，应急预案制定过程的基本程序是：

（一）成立预案制定小组。

突发事件应急处置有一定的专业性，有些单位、场所、类型的突发事件处置专业性还很强，因此应急预案制定过程应当吸收有关业务工作部门和相关专业技术人员、有关专家及有现场处置经验的人员参加，以保证应急预案对工作实践的指导价值。

（二）开展必要的风险评估。

突发事件是在风险积累的基础上产生的，也可认为突发事件是风险控制措施失效的结果。因此制定应急预案时需要对特定场所、特定单位存在的安全风险类型与特点进行分析，识别突发事件的影响因素，风险可能转化的突发事件类型，进而分析突发事件可能产生的直接后果以及次生、衍生的后果与危害程度，以便采取有针对性的控制风险、治理隐患的措施，并进行有针对性的预测、预防与预警。这也是当前对突发事件全过程管理的发展趋势。

（三）应急资源调查。

应急资源调查的目的是了解保安人员所服务的社区、单位、场所、建筑物等可以使用的应急队伍、装备、物资、设施、避难场所、信息等应急资源的状况，了解应急保障的基本情况，以及可以进行应急联动的政府与社会资源（包括志愿者）等，为制定应急预案提供可靠依据。

（四）编制预案文本。

在风险评估、应急资源调查的基础上，可以着手编制应急预案文本。应急预案文本要结构完整合理，所使用名词术语要专业，语言文字表达准确，层次清楚，所制定的预案有较强的针对性与可操作性。

（五）专家审核与领导审批。

预案文本编制完成以后，要经过相关领域专家的审核，以使预案具有权威性、专业性与科学性，避免出现实用性差，甚至出现错误的现象。然后按照各单位与服务场所的有关规定程序，报请领导审批、签发。如果有必要，还需要上报有关主管部门备案。

四、应急预案制定的基本要求。

总体上说，对于保安人员所服务的单位、社区、企业事业单位、场所等基层组织，应急预案要符合实际，有针对性，职责清晰，简明扼要，可操作性强，突出实用性，并根据需要与情况的变化，不断进行修订完善。具体来说，基本要求有以下几个方面：

（一）基本情况清楚。

无论是在企业事业单位内部，还是在公共场所与居民社区，或是受有关单位委托制定应急预案，保安人员在制定应急处置预案时应当对自身职责范围内的基本情况搞清楚。如所在单位、场所和地区存在那些危险源、事故隐患、风险因素，突发事件影响人员的数量、结构与分布情况，可能发生的突发事件类型，有哪些重要的区域和部位需要重点考虑，工作中存在哪些薄弱环节等。这些基本情况既是平时从事保安服务所必须掌握的，也是制定应急处置预案重要的基础。

（二）职责分工明确。

突发事件的种类较多，每一起突发事件的具体情况又都不同，所需要的应急处置措施也不尽相同。因此各种应急机构与力量之间的职责分工就十分重要。职责分工明确，首先要明确那些部门是处置现场的实际操作部门，那些是管理部门，那些是指挥协调机构，那些是支持与保障机构；其次要明确各个层次和部分的应急力量中，每一个行动单位，甚至每一个人各自的具体职责。

（三）指挥统一。

保安人员有自己的指挥系统和工作时形成的运行机制。在突发事件应急的情况下，既要遵循协同原则，服从突发事件应急处置整体的指挥决策，也需要在保安队伍内部形成统一的微观指挥机制。

（四）信息传递渠道畅通。

信息渠道畅通的要求包含两个方面：一是在突发事件现场的保安人员要能够把有关突发事件的各种信息及时、准确、全面地收集并传递到指挥决策部门和人员，以对事件的实际情况作出正确的判断与决策，采取正确的措施；二是保证有关的突发事件信息能够及时传递给公众或需要了解情况、获得信息的人，如所在服务场所的工作人员、顾客、职工、居民等，以避免不确切的信息传播，同时使群众能够及时离开危险环境。

（五）突出基层特点。

保安人员的工作主要在基层，因此应急预案的内容要立足自身的工作本位，突出基层应急工作的特点，不可照搬照抄，也不可把基层的应急预案当作政府管理部门的应急预案编制。根据有关的管理规定与基层应急的特点，应急预案应突出第一反应的责任人、风险隐患监测、信息报告与沟通、人员疏散撤离过程的组织和路线、现场秩序的维护、可调用或可请求援助的应急资源情况，以及如何实施自救互救、先期处置措施的采取等方面。

（六）体现应急重点。

保安人员工作的单位与场所具有极大的差异性，可能遇到的突发事件也会有差别。因此应急预案应根据不同的岗位要求，坚持体现突出应急重点。如对于重要基础设施领域的应急预案，应重点突出监测预警、信息收集、恢复正常状态；而对于大型活动而言，重点应突出秩序控制、人群踩踏事故与恐怖袭击等方面。

（七）重视善后恢复。

 善后恢复是对突发事件应急处置的最后一个环节，恢复阶段的主要工作是围绕社会秩序、工作秩序、生活秩序尽快恢复到正常的状态。在某些情况下，恢复阶段的工作难度大于反应阶段的难度。在应急预案的制定过程中，受害人心理干预、社区公众心理、受害人生活条件的安置等，都应引起足够的重视，并纳入应急的计划之中。

（八）坚持修订与更新。

应急预案的制定不是一劳永逸的工作，必须根据社会环境的变化，新的安全形势与工作要求，以及风险因素的不断变化进行不断的修订，以保证应急预案保持常新、随时可用的状态。根据有关的规定，应急预案的管理除过审定、备案、签发等环节之外，应建立定期评估制度，分析评价预案内容的针对性、实用性和可操作性。

五、突发事件应急预案文本的编制。

制定的应急预案是否科学、适用，最终要体现在所编制的预案文本上面。一份质量较好的预案文本，不仅能够用于指导应急处置工作实践，而且也能体现出应急工作的效率与质量。

（一）应急预案文本基本内容。

1.编制依据。每一起突发事件应急预案的制定完成之后，都需要编制成预案文本。文本的内容中首要的就是编制预案的依据。依据包括：上级应急机构的要求，有关法律法规的要求，实际工作的需要等几个方面。

2.编制目的。编制目的一般来说有几个方面：为了有效减少突发事件的危害，提高企业事业单位、社区、场所等保安服务客户的应急能力，提高保安员的安全服务质量与应急能力，进一步识别潜在的风险与不安全隐患，有效地维护客户的安全与利益，维护公共安全与国家安全等。

3.适用的突发事件类型。预案必须说明是针对什么单位与场所，那个类型的突发事件制定的，即应急预案的指向性必须非常明确。当然，有的预案也综合了特定场所与单位的各种突发事件，所制定的预案具有一定的综合性，对此要有明确的说明。

4.应急处置指导思想。根据当前国际国内应急管理的发展趋势，结合前面所提到的现场应急处置原则，应当进一步明确应急预案的指导思想，如以人为本，预防为主，协同配合，先期处置等。

5.工作机构与运行机制。应急预案中应当明确具体的应急工作机构，包括由谁负责、具体的指挥人员、办事人员与执行人员，各种机构与人员相互之间的隶属关系，工作岗位与具体职责。

6.应急处置措施的实施。针对具体的突发事件，要按照应急预案立即进入处置阶段。这部分内容应当包括：突发事件信息报告。由谁报告，报告谁，通过什么方式报告，准确描述突发事件的关键信息与要素；先期处置。确定第一时间到达第一现场的应急人员；协助处置。公共应急力量到达现场后如何协助进行处置。

7.信息发布。突发事件信息发布包括对社会发布，对媒体发布，以及对突发事件涉及到的特定群体发布。要按照国家总体应急预案中“及时、准确、客观、全面”的要求，明确信息发布的方式、发布的人员、发布的内容与发布的时间。

8.应急保障。明确应急过程中后勤保障、物资保障、秩序保障、通讯保障、交通保障与医疗救护保障的机构与人员及其工作责任。

9.善后与恢复。恢复正常的生活秩序、治安秩序与工作秩序。

10.应急效果评估。突发事件造成的危害、损失的评估，应急效果的评估，各种机制运行效果的评估，预案实用性的评估，以及应急过程经验教训的总结与评价。

（二）应急预案文本编写要求。

1.结合实际。不同的单位、部门、机构、应急队伍所承担的应急工作职责，可能遇到的突发事件的类型都是不同的。另外，突发事件由于发生的时间、地点、条件、环境不同，因此任何一个应急预案也不可能与将要发生的突发事件情景完全一致。但要尽可能做到结合实际，结合自身的工作职责，不可照抄照搬。

2.内容全面。突发事件应急预案的文本虽然没有固定统一的模式，但重要的内容不可或缺，更要求做到结构合理。重要的内容包括应急机构，人力资源与职责分工，应急保障，信息发布，人员疏散等方面。一些重要应急部门的联系电话也最好附在预案之中。

3.表达清晰。应急预案的主要功能是指导应急处置工作，因此预案文本中所使用的语言、概念、名词术语等既要体现出专业性，也要通俗易懂，不可让人在理解上产生歧义，产生误解。如果有必要，对预安中出现的一些名词术语可以作出解释，并作为附录附在应急预案的后面。

4.合法合规。我国在突发事件应急处置方面已经出台一系列的政策与法律法规，基本形成完整的体系。预案的基本内容、基本措施应当与这些已有的规定保持一致，不可与之产生冲突。尤其是涉及到保安员在应急过程中的权力的行使，不可超越法律的规定。

5.情景构建。严格意义上的突发事件应急预案制定过程与文本的编制，要求具备的前提条件是进行情境构建。根据突发事件的情境构建，进一步设置应急处置的任务，提出应急能力的需要，然后再进行应急预案的制定，并根据预案进行有针对性的应急演练，进而在不断改进与完善的基础上进行应急准备。情景构建是“底线思维”在应急管理中的具体运用。保安人员虽然不可能进行高层次的情境构建，但对服务单位与场所可能会发生的问题，或对可能发生的最严重的突发事件进行分析，是能够达到的目标，也是应当具备的能力。在进行分析的基础上，掌握制定预案制定的一般规则，就可以比较好地完成预案的制定工作。

（三）应急预案文本编制举例。

下面是某个保安服务单位制定的一个综合性的的应急预案文本目录。

1.总则

1.1编制目的

1.2编制依据

1.3适用范围

1.4预案体系

1.5工作原则

2.危险性分析

2.1服务场所与单位概况

2.2存在危险因素

2.3突发事件类型与等级

3.组织机构与职责

3.1应急机构体系

3.2应急机构职责

3.3应急人员与职责

4.预防与预警

4.1危险源监测

4.2预警信息与行动

4.3信息报告与处置

5.应急处置

5.1先期处置措施

5.2应急反应程序

6.信息发布

7.善后恢复

8.应急保障

9.应急培训与演练

9.1应急培训

9.2应急演练

10.附则

10.1应急预案备案

10.2应急预案修订与更新

10.3应急机构联络电话表

10.4名词术语解释

六、应急预案的演练。

应急预案的演练与培训既是应急预案管理的重要内容，也是检验应急预案科学性、实用性的重要方法，还是进一步修改完善应急预案的依据。

（一）应急预案演练的作用。

应急演练的作用在于：（1）检验应急预案的科学性、实用性。应急预案的制定不能停留在文本阶段，不经过演练环节检验，就很难证明预案是否可用，是否符合实际情况。（2）提高有关部门和人员的应急管理能力。应急管理是一项综合性的工作，也是应急处置能力的综合体现，需要发挥不同的管理职能和各种参与人员的作用。如果平时缺乏演练，在遇到实际的突发事件处置时就很难适应工作需要。（3）增强与提高服务场所职工、居民和公众的适应能力与逃生能力。在面临突发事件时，心理上的稳定不仅是做出正确选择与自身安全的重要保证，也是使应急过程整体保持秩序稳定、避免出现混乱现象、减少损失的重要保证。（4）通过演练也可以使应急管理人员和其他人员熟悉应急预案，掌握应急知识和技能，提高自身安全素质与应对突发事件的能力。

（二）应急演练的方法。

1．桌面推演。桌面推演也叫桌面演练。是指由突发事件应急管理人员参加的，按照应急预案的类型，在桌面上利用实物模型讨论突发事件处置的演练活动。桌面演练属于初级层次的演习，目的在于使各种应急参与力量熟悉各自的作用、扮演的角色和所处的位置，提高相互之间协同配合能力。

2．实战演练。实战演练又分为功能演练和现场演练。功能演练是针对某一类突发事件应急过程中的某一项应急处置功能展开的演练，如火灾事故中的人员疏散，对受害人的急救；或恐怖袭击过程中对恐怖分子的围堵等。功能演练的参加者一般是应急预案的制定者或者批准者，通过功能演练，可以检验应急预案的启动程序，更重要的是提高在突发事件应对时的核心能力。

现场演练也称实地模拟演练，是针对应急预案操作层面、管理层面与指挥层面的主要功能进行的演练。现场演练具有综合性，参加人员包括第一线的各种应急处置的人员，管理人员与指挥决策层面的人员。如果是大规模的、专业性较强的突发事件处置演练，还必须有专家组成员与各级应急处置指挥机构的成员参加。现场应急演练的内容比较丰富、项目全面，参与人员众多。演练过程根据不同的突发事件类型，项目可能包括突发事件应急过程各种信息的传递，现场处置措施的采取，潜在的或直接的受害人的救助与人员的疏散，避难场所的管理与群众的安置，疏散过程交通秩序的维护，应对媒体的提问与新闻发布，专业问题的专家咨询，以及现场治安秩序的维护等。总之，现场演练需要模拟突发事件发生时的现场情景，动用应急处置必须的人力资源和物质资源，并根据需要进行应急演练的评估。

（三）应急演练的组织与要求。

组织应急演练既是有关法律、法规与政策的要求，也是提高有关人员、单位、社区等基层组织和应急管理人员（包括保安人员）应急能力的重要途径。前提是对应急过程进行认真准备，制定周密详细的应急计划，并对演练计划认真实施管理。

1．成立应急演练领导机构。应急演练有不同的层次。即使是最基层单位的应急演练，也需要经过一定的审批程序，成立领导机构，负责管理应急演练的工作，并负责对演练的全过程进行控制。领导机构要确定应急演练的目的、规模、参与人员、演练的方式与内容，演练地点和时间的选择，协调各种内外部的关系，保障演练所需的物资装备，组织演练评估。

2．编写演练脚本。演练计划不是应急预案。在演练之前编写演练脚本是一项核心的工作，也是应急演练的基础。以人为事故为例，应急演练脚本必须设计出事故的类型、规模、时间、地点、环境、所受影响的范围、具体处置措施、人员疏散顺序、路径、标志、各种人员的角色与作用等具体情景。

3．进行演练准备。总体上说，应急演练的准备工作包括思想精神准备，物质准备，必要的装备准备等各个方面。在实施演练之前，应当告知所有参加应急演练的人员以及周围的群众有关举行应急演练的信息，掌握应急演练必须知晓的知识和技能，熟悉演练的相关内容。其目的是避免由于不了解情况而引起不必要的恐慌和混乱。

4．实施演练。在充分准备的基础上，按照演练计划的内容实施应急预案的演练。演练过程中可以划出一定的演练区域；参与演练的所有人员不得实施损害演练过程中安全保障条件的行为；不得进入禁止进入的区域；不得接触不必要的危险源。演练过程需要安排专人进行记录，以备演练结束之后进行评估。

5．演练评估与总结。演练过程的评估一般应由第三方机构或专家组进行。评估过程应按照事先确定的评估体系，通过认真观察、记录应急过程、检查应急计划，按照不同的内容逐项进行评估，并给出综合性评估意见，提出改进的措施。应急演练的总结工作一般应由应急演练的组织者或事先成立的领导管理机构负责实施。（郭太生）